Michele, IZ2FME, reduce dal FOC Dinner a Edimburgo, risponde a un quesito postogli dal nostro Jean Gallizia (IK1BTO), a proposito dello status assunto da noi radioamatori durante le attività di Protezione Civile, in particolare in tutti quei casi in cui siano gli Enti preposti ad autorizzare (od ordinare) specifiche operazioni sia addestrative, sia operative. Ringraziamo IZ2FME per l’eccellente lavoro che ormai da alcuni anni svolge (anche) sulla nostra RadioRivista. Buona lettura, care lettrici e cari lettori, e a presto on the bands dalla vostra Redazione!

DOMANDA: Buongiorno Michele. Un grande ringraziamento per la tua competente analisi giuridica dei vari temi che ti vengono sottoposti dal mondo radioamatoriale. In questa linea vorrei chiedere un tuo parere in merito a un particolare aspetto della attività di radioamatore.
In particolare, quando la “competente Autorità” autorizza le stazioni del Servizio di Radioamatore a svolgere collegamenti eccedenti il dettame previsto dall’art. 134 del Codice (mi riferisco all’art. 141 del Codice).
A completamento di quanto già esaustivamente illustrato in un tuo precedente lavoro, ti chiedo se l’operatore di stazione del Servizio di Radioamatore assuma la qualifica di “pubblico ufficiale” con i doveri e protezioni previste per tale fattispecie. Grazie e buon lavoro. Jean Gallizia, IK2BTO.

RISPOSTA: Caro Jean, siamo noi che ti ringraziamo, sia per avermi sottoposto questo interessante quesito, sia per i tuoi approfondimenti che di tanto in tanto pubblichi su RadioRivista, nei quali esamini con grande competenza e precisione temi ostici quali la ripartizione delle frequenze, gli statuti primari e secondari, ecc.

Per rispondere alla tua domanda, occorre richiamare – anzitutto – quanto ho avuto modo di scrivere nel mio articolo pubblicato nel numero 5/2025 di RadioRivista. L’art. 101, c. 2 («Traffico ammesso») del T.U. (D. Lgs. n. 259/2003), stabilisce il principio secondo il quale «nei casi di calamità naturali o in situazioni di pubblica emergenza, a seguito delle quali risultino interrotte le normali comunicazioni, il Ministero può affidare, per la durata dell’emergenza, a titolari di autorizzazione generale ad uso privato, lo svolgimento di traffico di servizio del Ministero stesso, o comunque inerente alle operazioni di soccorso ed alle comunicazioni sullo stato e sulla ricerca di persone e di cose». L’art. 141 del T.U. («Calamità - contingenze particolari») prevede – norma di carattere più generale dedicata a noi radioamatori – che «l’Autorità competente può, in caso di pubblica calamità o per contingenze particolari di interesse pubblico, autorizzare le stazioni di radioamatore ad effettuare speciali collegamenti oltre i limiti stabiliti dall’articolo 134». In questi casi (che ci auguriamo non accadano mai o comunque siano sempre e solo sporadici), il radioamatore assume la qualifica di pubblico ufficiale o di incaricato di pubblico servizio? Procediamo con ordine.

Iniziamo subito col dire che, nel nostro ordinamento giuridico, le figure del “pubblico ufficiale” e dell’“incaricato di pubblico servizio” sono state definite dal legislatore penale. Come tali, trovano normate in disposizioni contenute per l’appunto nel Codice Penale (artt. 357 e 358), perché sono rilevanti soprattutto quando si ha a che fare con i reati commessi contro la Pubblica Amministrazione (corruzione, abuso d’ufficio, peculato, ecc.). L’art. 357 c.p. prevede infatti che (primo comma) «agli effetti della legge penale, sono pubblici ufficiali coloro i quali esercitano una pubblica funzione legislativa, giudiziaria o amministrativa», e che (secondo comma) «agli stessi effetti è pubblica la funzione amministrativa disciplinata da norme di diritto pubblico e da atti autoritativi, e caratterizzata dalla formazione e dalla manifestazione della volontà della pubblica amministrazione o dal suo svolgersi per mezzo di poteri autoritativi o certificativi».

Con l’espressione «pubblica funzione amministrativa» ci s’intende riferire, generalmente, a quell’attività caratterizzata dall’esercizio di poteri cosiddetti «autoritativi», vale a dire che si estrinsecano con l’imposizione di obblighi, divieti o decisioni vincolanti per i cittadini, oppure di poteri cosiddetti «certificativi» (cioè la possibilità di attestare ufficialmente fatti con valore legale). Si pensi, ad esempio, a un appartenente all’Arma dei Carabinieri o a un poliziotto che stila un verbale di contravvenzione (la famigerata “multa”), o al funzionario del MIMIT che irroga una sanzione a un radioamatore perché “pizzicato” a utilizzare più potenza di quella consentita ex lege o, ancora, al Sindaco o al funzionario comunale che autentica una delibera della Giunta, oppure a un notaio che rogita un atto pubblico.

Insomma, lo status di pubblico ufficiale connota tutti quei soggetti che, per utilizzare la definizione della Corte Suprema di Cassazione, «concorrono a formare la volontà di una Pubblica Amministrazione; coloro che sono muniti di poteri: decisionali; di certificazione; di attestazione di coazione» (Cass. Pen. n. 148796/81 e n. 166013/84).

Francamente, non mi pare che – neanche in situazioni eccezionali di protezione o difesa civile – il radioamatore (benché espressamente autorizzato ex artt. 101 e 141 del T.U. delle Comunicazioni Elettroniche) possa assumere la qualifica di pubblico ufficiale, perché (salvo che non vi sia da parte dell’Amministrazione una specifica investitura al riguardo con un provvedimento amministrativo espresso) noi in quei casi agiamo solo come “longa manus” dell’Amministrazione, senza disporre di alcun potere decisionale (e men che meno autoritativo) autonomo, e senza alcuna prerogativa certificativa o di attestazione di atti o fatti. In altri termini e per semplificare, ci limitiamo a “passare” informazioni (garantendo le comunicazioni per lo più d’emergenza), ma non possiamo e non dobbiamo imporre obblighi o comportamenti ad alcuno.

Non a caso la norma penale si riferisce testualmente alla «formazione e […] manifestazione della volontà della pubblica amministrazione»: si noti la congiunzione “e”, diverso sarebbe se ci fosse una “o”. La confusione nasce forse dal fatto che – e questo è vero – soprattutto negli ultimi anni, la giurisprudenza (ossia le decisioni dei giudici) ha “virato” da una concezione cosiddetta “oggettivistica” a un inquadramento più “soggettivo” della figura del pubblico ufficiale (fermi però, in ogni caso, i principi testé enunciati).

Mi spiego meglio. La giurisprudenza ha avuto modo di chiarire che di norma non è più rilevante «la qualifica formale della persona all’interno della P.A.» (Cass. n. 172198/85), e che si può ben considerare a tutti gli effetti un pubblico ufficiale anche colui che «concorra in modo sussidiario o accessorio all’attuazione dei fini della P.A., con azioni che non possano essere isolate dal contesto delle funzioni pubbliche» (Cass. Pen. n. 172191/85). Infatti «la qualifica di pubblico ufficiale, ai sensi dell’art. 357 c.p. (come modificato dalle leggi 86/1990 e 181/92), deve esser riconosciuta a quei soggetti che, pubblici dipendenti o semplici privati, possono e debbono – quale che sia la loro posizione soggettiva – formare e manifestare, nell’ambito di una potestà regolata dal diritto pubblico, la volontà della P.A., ovvero esercitare, indipendentemente da formali investiture, poteri autoritativi, deliberativi o certificativi, disgiuntamente e non cumulativamente considerati» (Cass. Pen. 7.6.2001; n. 191171/92; n. 213910/99): si pensi ancora alla figura del notaio, che può procedere alla autentica delle sottoscrizioni dei suoi clienti, perché esiste una specifica norma di Legge attributiva del potere.

Anche noi avvocati siamo considerati pubblici ufficiali quando procediamo ad autenticare la sottoscrizione dei nostri clienti sulla procura alle liti (il cosiddetto “mandato difensivo”), ma – a differenza dei notai – il nostro potere è limitato a questa unica e specifica attività, In questa prospettiva, sono considerati pubblici ufficiali i consulenti tecnici e i periti d’ufficio, gli ufficiali giudiziari e i curatori fallimentari, i portalettere e i fattorini postali, gli ispettori e gli ufficiali sanitari, i vigili del fuoco e urbani, i magistrati nell’esercizio delle loro funzioni, i capotreni delle Ferrovie dello Stato anche dopo la privatizzazione dell’Ente, gli impiegati comunali che rilasciano certificati, gli insegnanti delle scuole pubbliche, i medici, quando redigono atti certificativi o referti, o quando partecipano a commissioni mediche, ecc.

L’art. 358 c.p. definisce invece quale “incaricato di pubblico servizio”, la persona che svolge un’attività di pubblico interesse, senza tuttavia disporre ed esercitare i poteri autoritativi o certificativi propri del pubblico ufficiale. In pratica, si tratta di una categoria intermedia: non è un semplice lavoratore privato, ma nemmeno un pubblico ufficiale in senso stretto.

Partiamo, come sempre, dall’esame del dato normativo. L’art. 358 c.p. dispone che «agli effetti della legge penale, sono incaricati di un pubblico servizio coloro i quali, a qualunque titolo, prestano un pubblico servizio». Il secondo comma, modificato e aggiornato dalla legge n. 86/1990 e successivamente dalla legge n. 181/1992, precisa che «per pubblico servizio deve intendersi un’attività disciplinata nelle stesse forme della pubblica funzione, ma caratterizzata dalla mancanza dei poteri tipici di quest’ultima, e con esclusione dello svolgimento di semplici mansioni di ordine e della prestazione di opera meramente materiale».

Anche in questo caso, benché non abbia rinvenuto in giurisprudenza dei precedenti specifici in materia di “radioamatori”, tenderei a escludere (il condizionale è d’obbligo) che questa categoria si possa “ritagliare” su di noi OM nell’esercizio di attività di Protezione Civile (pur richieste dalla Pubblica Amministrazione). Ciò in quanto la Corte di Cassazione ha stabilito il principio secondo il quale «non possono in ogni caso essere ricondotte alle attività degli incaricati di un pubblico servizio quelle che si esauriscono nella mera esecuzione di ordini o istruzioni altrui o nel dispiegamento della forza fisica: ai fini del riconoscimento della qualifica di incaricato di pubblico servizio è infatti richiesto un minimo di potere discrezionale, che implichi lo svolgimento di mansioni “intellettuali” in senso lato» (Cass. n. 10138/1998; n. 467/1999). Ancora una volta, nell’ambito del sistema delle Comunicazioni di Emergenza, noi di norma ci limitiamo a “consentire” o “agevolare” le comunicazioni, ma non disponiamo di poteri nemmeno latamente discrezionali – salvo eccezioni, in tutte quelle situazioni nelle quali uno specifico potere ci venga espressamente attribuito in base a un determinato provvedimento motivato (vedi per esempio le ordinanze Sindacali cosiddette “contingibili ed urgenti”, argomento trattato sul numero 5/2025 di RadioRivista).

Facciamo anche qui degli esempi pratici per capirci. Sono considerati incaricati di pubblico servizio: gli esattori delle società concessionarie di erogazione del gas, i custodi dei cimiteri, le guardie giurate, gli addetti alla riscossione delle tasse automobilistiche (Cass. n. 28424/2013), i bidelli delle scuole (che collaborano con il personale scolastico nel mantenimento della sicurezza, Cass. n. 4814/1993), gli operatori meccanici e motoristici degli uffici provinciali delle motorizzazioni civili (Cass. n. 2233/2001), i farmacisti (Cass. n. 7761/1987; n. 4525/1991), gli infermieri e persino i sacerdoti (Cass. n. 12/2009). La giurisprudenza non ritiene di far rientrare in questa categoria – sempre per fare un esempio – gli autisti dei magistrati (Cass. n. 3282/1999), gli operai delle società di energia elettrica addetti al distacco della corrente (Cass. n. 2711/1996) e agli addetti ai parcheggi comunali (Cass. n. 9880/1998).

Per concludere, non si può certamente escludere – in astratto – che, a seconda della specifica tipologia di attività assegnata al radioamatore in una situazione di emergenza, costui possa assumere lo status di incaricato di pubblico servizio. In tal caso – però – non potendosi costui limitare allo svolgimento di mere attività “materiali” (quali potrebbero essere quelle attività di ricezione e di ritrasmissione di informazioni), per poter assumere lo status di incaricato di pubblico servizio è necessario un quid pluris (come si suol dire in gergo), come ho cercato di dimostrare nelle considerazioni che precedono. Spero di averti risposto.

Un caro saluto e 73 cordialissimi a tutte e tutti,

Avv. Michele Carlone, IZ2FME